Servidor público citado por improbidade administrativa: o que fazer antes que o prazo de defesa termine?

Receber uma citação não significa que você seja culpado, mas ignorar o processo pode produzir consequências graves

Agentes políticos, gestores e ocupantes de cargos de direção normalmente convivem com auditorias, recomendações dos órgãos de controle, inquéritos civis e ações judiciais. Para o servidor público que desempenha funções predominantemente técnicas ou burocráticas, contudo, receber uma citação em uma ação de improbidade administrativa pode ser uma experiência completamente inesperada.

Em muitos casos, o servidor é incluído no processo porque assinou um documento, integrou uma comissão de contratação, atestou uma nota fiscal, emitiu uma informação técnica, participou de determinado procedimento administrativo ou executou uma decisão tomada por autoridade superior.

Quando recebe a citação, é comum que surjam perguntas como: “Posso perder meu cargo?”, “Serei obrigado a devolver algum valor?”, “Responder ao processo significa que fui considerado desonesto?” ou “Devo procurar o Ministério Público para explicar o que aconteceu?”.

A primeira informação importante é esta: a citação não representa uma condenação. Ela comunica que existe uma ação judicial e concede ao servidor a oportunidade de apresentar defesa, documentos e provas.

Isso, porém, não significa que o ato possa ser ignorado. A Lei nº 8.429/1992, com a redação dada pela Lei nº 14.230/2021, estabelece prazo comum de 30 dias para a contestação, cujo termo inicial deve ser conferido no processo de acordo com as regras do Código de Processo Civil. Por isso, uma das primeiras providências deve ser buscar um especialista para que analise o seu caso.

Nem toda irregularidade administrativa é improbidade

Essa é a principal distinção que o servidor precisa compreender.

Um procedimento administrativo pode conter erros. Uma contratação pode apresentar falhas formais. Um parecer pode adotar interpretação posteriormente rejeitada pelo Tribunal de Contas. Um fiscal pode não identificar imediatamente determinado problema na execução contratual. Uma comissão pode deixar de observar uma formalidade.

Essas situações podem exigir correção e, conforme o caso, gerar responsabilidade administrativa, civil ou perante os órgãos de controle. Entretanto, a existência de uma ilegalidade ou irregularidade não transforma automaticamente o servidor em autor de um ato de improbidade administrativa.

A improbidade possui natureza sancionatória e exige requisitos próprios. Depois da reforma promovida pela Lei nº 14.230/2021, a legislação passou a afirmar expressamente que somente constituem atos de improbidade as condutas dolosas tipificadas nos artigos 9º, 10 e 11 da Lei nº 8.429/1992.

A lei também determina que o simples exercício da função pública, sem comprovação de ato doloso dirigido a uma finalidade ilícita, não autoriza a responsabilização por improbidade.

Em linguagem direta: só é ímprobo o ato verdadeiramente desonesto, praticado com má-fé e com vontade consciente de alcançar o resultado ilícito previsto na lei.

Em linguagem jurídica mais precisa, é necessário demonstrar o dolo do agente e o enquadramento da conduta em um dos tipos legais. Não basta provar que o servidor participou do procedimento, assinou um documento ou praticou voluntariamente um ato funcional. É indispensável demonstrar que ele atuou conscientemente para alcançar a finalidade ilícita imputada.

O que mudou com a extinção da improbidade culposa?

Antes da Lei nº 14.230/2021, o artigo 10 da Lei de Improbidade admitia, em determinadas situações, a responsabilização por conduta culposa. Isso permitia que atos praticados com negligência, imprudência ou imperícia fossem discutidos como improbidade administrativa quando causassem prejuízo ao erário.

A reforma legislativa extinguiu essa possibilidade.

Atualmente, a falta de cuidado, o erro de avaliação, a deficiência técnica ou a desorganização administrativa, isoladamente considerados, não são suficientes para uma condenação por improbidade. Pode haver outra espécie de responsabilização, conforme as circunstâncias, mas não se pode aplicar a Lei de Improbidade sem a comprovação do dolo exigido pela legislação.

O Supremo Tribunal Federal confirmou essa compreensão no julgamento do ARE nº 843.989/PR, Tema 1.199 da repercussão geral, Relator Ministro Alexandre de Moraes, Plenário, julgamento concluído em 18 de agosto de 2022. O STF estabeleceu que a tipificação dos atos previstos nos artigos 9º, 10 e 11 exige responsabilidade subjetiva e presença de dolo. Também decidiu que a revogação da modalidade culposa alcança os processos sem condenação transitada em julgado, cabendo ao juízo verificar se existe dolo na conduta anteriormente atribuída ao agente. A decisão não desfaz, entretanto, condenações culposas já protegidas pela coisa julgada (STF, Tema 1.199).

A mudança foi relevante porque restabeleceu uma separação indispensável: o servidor ineficiente, desorganizado ou tecnicamente equivocado não pode ser equiparado, sem prova concreta, ao agente que frauda, desvia recursos ou utiliza o cargo para favorecer interesses particulares.

Assinar um documento é suficiente para responsabilizar o servidor?

Não. A assinatura pode demonstrar participação em uma etapa do procedimento, mas não prova, por si só, a existência de dolo ou de má-fé.

Imagine um servidor designado para integrar uma comissão de contratação. Durante o procedimento, ele assina uma ata com base nos documentos apresentados pela equipe técnica. Anos depois, uma auditoria conclui que uma exigência do edital deveria ter sido interpretada de outra forma.

Nesse exemplo, será necessário investigar:

• qual era a competência efetiva do servidor;

• quais informações estavam disponíveis naquele momento;

• se havia pareceres técnicos ou jurídicos orientando a decisão;

• se o servidor tinha conhecimento de alguma fraude;

• se recebeu ou buscou obter alguma vantagem;

• se participou de eventual ajuste com particulares;

• se possuía poder para decidir de forma diferente;

• e qual foi sua contribuição concreta para o resultado questionado.

A própria Lei de Improbidade determina que a petição inicial individualize a conduta de cada réu e apresente elementos mínimos relacionados à ocorrência do ato, à autoria e ao dolo. Assim, não é juridicamente suficiente incluir vários servidores no processo apenas porque seus nomes ou assinaturas aparecem no mesmo procedimento administrativo.

Um exemplo paradigmático: contratação temporária baseada em lei municipal

No Tema Repetitivo nº 1.108, o Superior Tribunal de Justiça analisou contratações temporárias realizadas sem concurso público, mas amparadas por legislação local. A Primeira Seção concluiu que essa circunstância, isoladamente, não configura improbidade por violação aos princípios da Administração, justamente porque não demonstra o dolo necessário.

O entendimento foi fixado nos Recursos Especiais nº 1.913.638/MA, nº 1.926.832/TO e nº 1.930.054/SE, Relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Seção. O STJ destacou a necessidade de apurar a intenção desonesta do agente, não sendo possível transformar automaticamente uma controvérsia sobre a legalidade da contratação em ato de improbidade (STJ, Tema Repetitivo nº 1.108).

O precedente não significa que toda contratação temporária seja regular. Significa que eventual irregularidade e improbidade administrativa são conceitos diferentes.

Outro exemplo: contratação direta sem prova de prejuízo

Considere uma contratação por dispensa ou inexigibilidade de licitação posteriormente considerada irregular. A existência do vício pode justificar a anulação do contrato ou outras providências administrativas, mas não é suficiente, sozinha, para uma condenação por ato de improbidade que causa lesão ao erário.

No REsp nº 1.929.685/TO, Relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 27 de agosto de 2024, o STJ decidiu que a condenação fundada no artigo 10 da Lei de Improbidade exige prejuízo efetivo e comprovado. Naquele caso, não havia demonstração de que os valores contratados estavam acima dos preços normais, motivo pelo qual o tribunal afastou a possibilidade de reconhecer o dano apenas por presunção (STJ, REsp nº 1.929.685/TO).

Mais uma vez, a conclusão não é que a contratação irregular seja aceitável. O que o precedente demonstra é que cada modalidade de improbidade possui requisitos específicos, que não podem ser substituídos por presunções.

Quando a conduta pode efetivamente caracterizar improbidade?

A situação muda quando as provas demonstram, por exemplo, que o servidor:

• direcionou uma contratação para beneficiar determinada empresa;

• inseriu conscientemente informação falsa em documento público;

• atestou serviço que sabia não ter sido executado;

• participou de ajuste para superfaturar preços;

• ocultou deliberadamente irregularidades para favorecer terceiros;

• recebeu vantagem indevida;

• desviou recursos públicos;

• ou utilizou o cargo para produzir resultado ilícito em benefício próprio ou alheio.

Nessas hipóteses, não existe apenas uma falha administrativa. Há indícios de atuação consciente e desonesta, que poderão, conforme o enquadramento e as provas, caracterizar improbidade administrativa.

A diferença está no propósito demonstrado pelas provas. O Direito não pode presumir a má-fé apenas a partir do cargo ocupado ou da assinatura aposta em um documento.

Recebi a citação. O que devo fazer imediatamente?

O servidor citado deve evitar respostas precipitadas. A vontade de “explicar tudo rapidamente” pode levar à apresentação de uma narrativa incompleta, sem conhecimento das acusações e das provas existentes.

Algumas providências são especialmente importantes:

1. Obtenha acesso à íntegra do processo

O mandado de citação normalmente apresenta apenas informações resumidas, todavia, é importante, saber exatamente o que está se discutindo naquele ação, o que só poderá ser feito com a íntegra do processo.

Para ter acesso ao processo, normalmente, você deverá consultar um advogado especialista para que ele possa acessar o sistema de processos eletrônicos.

2. Identifique exatamente qual conduta foi atribuída a você

Não basta saber qual contrato, licitação ou procedimento está sendo questionado. É necessário verificar qual ação ou omissão foi individualmente atribuída ao servidor e qual dispositivo da Lei de Improbidade foi invocado.

3. Preserve os documentos

Portarias de designação, memorandos, e-mails funcionais, pareceres, notas técnicas, atas, relatórios, ordens de serviço e registros dos sistemas administrativos podem ser essenciais para reconstruir o contexto em que o ato foi praticado.

Os documentos devem ser preservados de forma lícita e integral, sem alteração, supressão ou retirada indevida de arquivos públicos.

4. Reconstrua a cadeia de decisões

Em muitos procedimentos, a decisão resulta da participação de vários setores. É necessário distinguir quem solicitou, quem instruiu, quem analisou, quem opinou, quem fiscalizou e quem efetivamente decidiu.

Essa reconstrução pode demonstrar que o servidor atuou dentro de uma competência limitada, seguindo informações técnicas disponíveis e sem qualquer domínio sobre o resultado posteriormente questionado.

5. Não perca o prazo da defesa

A Lei de Improbidade prevê prazo comum de 30 dias para contestação, contado na forma processual aplicável. A data concreta deve ser conferida nos autos, pois erros na contagem podem comprometer a defesa.

ANPC: aceitar um acordo é sempre a melhor solução?

Não necessariamente.

O Acordo de Não Persecução Civil — ANPC permite uma solução negociada entre o Ministério Público e a pessoa investigada ou demandada. Ele pode ser celebrado durante a investigação, no curso da ação judicial e até na fase de execução da sentença.

A lei prevê, entre os resultados mínimos do acordo, o ressarcimento integral do dano e a reversão da vantagem indevida à pessoa jurídica lesada, quando existentes. Também exige a oitiva do ente público prejudicado e a homologação judicial. Se o ajuste for celebrado antes do ajuizamento, deverá passar pelo órgão competente do Ministério Público para apreciar promoções de arquivamento.

A possibilidade de solução consensual não se limita ao início do caso. A Primeira Seção do STJ, no EAREsp nº 102.585, Relator Ministro Gurgel de Faria, homologou ANPC em fase recursal e reconheceu a compatibilidade do acordo com etapas avançadas da demanda (STJ, EAREsp nº 102.585).

Quando o ANPC pode ser interessante?

O acordo pode ser uma alternativa juridicamente adequada quando:

• existem provas relevantes do dolo e da participação do servidor;

• o dano ou a vantagem indevida estão suficientemente demonstrados;

• as obrigações propostas são proporcionais;

• o acordo reduz riscos patrimoniais, funcionais e processuais;

• a solução permite encerrar uma demanda longa e custosa;

• e suas consequências são concretamente mais favoráveis do que os riscos de uma eventual condenação.

Quando o ANPC pode não ser interessante?

A celebração merece maior cautela quando:

• a acusação não individualiza a conduta;

• não há prova do dolo ou da finalidade ilícita;

• o servidor foi incluído apenas por ter assinado um documento;

• os fatos demonstram, no máximo, erro ou irregularidade administrativa;

• o prejuízo ao erário é apenas presumido;

• a conduta não corresponde a um tipo vigente da Lei de Improbidade;

• as obrigações propostas são excessivas;

• ou os efeitos do acordo podem repercutir negativamente em outras esferas de responsabilização.

O ANPC não deve ser aceito apenas para acabar rapidamente com o desconforto causado pelo processo. Antes da assinatura, é necessário comparar as provas, as possibilidades de defesa, as sanções em discussão, as condições econômicas do acordo e seus possíveis reflexos funcionais, disciplinares, civis ou criminais.

Em alguns casos, negociar pode ser a decisão mais segura. Em outros, a acusação pode ser tão genérica ou juridicamente frágil que a defesa no processo seja a alternativa mais adequada.

A defesa começa pela compreensão do papel efetivamente exercido

O servidor público que recebe uma citação por improbidade não deve presumir que já foi considerado culpado. Também não deve concluir, sem examinar os autos, que sua boa intenção será evidente para o juiz.

A defesa precisa demonstrar documentalmente qual era sua competência, quais informações estavam disponíveis, quais decisões foram tomadas por outras autoridades e, principalmente, se existe alguma prova de que tenha atuado de forma desonesta.

A Lei de Improbidade não foi criada para punir automaticamente todo servidor que comete um erro, participa de um procedimento posteriormente questionado ou adota uma interpretação que não prevalece nos órgãos de controle.

Improbidade é desonestidade funcional dolosa e legalmente tipificada. Irregularidade administrativa, por si só, não é improbidade.

Se você recebeu uma citação, intimação ou notificação relacionada a uma investigação ou ação de improbidade administrativa, busque uma análise jurídica individualizada antes de apresentar explicações, documentos ou propostas de acordo.

Cada assinatura possui um contexto. Cada função possui limites. E cada acusação precisa ser confrontada com as provas efetivamente existentes.

Rafael Pires

Advogado - OAB/RN 13298