Cobrança de bolsas do CNPq pelo TCU: quando o ressarcimento pode ser afastado ou rediscutido

Entenda o caso

A concessão de bolsa pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico — CNPq não se confunde com empréstimo ao pesquisador. Trata-se de instrumento público de fomento científico, condicionado, entretanto, ao cumprimento das obrigações previstas no edital e no termo de concessão, como a execução do projeto, a apresentação do relatório técnico, a comprovação da titulação e, nas bolsas no exterior, o retorno e a permanência no Brasil durante o período de interstício.

Quando o CNPq considera descumprida alguma dessas obrigações, pode exigir a devolução integral dos valores pagos, acrescida de atualização monetária e encargos. Em determinados casos, a cobrança é encaminhada ao Tribunal de Contas da União por meio de tomada de contas especial, procedimento que pode resultar em julgamento pela irregularidade das contas, constituição de débito e aplicação de multa.

Contudo, a jurisprudência mais recente do TCU demonstra que o simples descumprimento de uma cláusula do termo de bolsa não caracteriza, automaticamente, dano ao erário. A análise deve distinguir a efetiva aplicação irregular dos recursos de uma obrigação contratual não cumprida, considerando, ainda, a finalidade pública alcançada, a boa-fé do pesquisador, a documentação produzida e as circunstâncias concretas que impediram o cumprimento da obrigação.

Hipóteses de Afastamento do Dano.

A primeira hipótese defensiva está na própria inadequação da tomada de contas especial. No Acórdão nº 4.045/2026 – 1ª Câmara, o TCU assentou que não cabe instaurar esse procedimento para exigir a restituição de bolsa do CNPq quando a obrigação decorre exclusivamente de cláusula penal prevista no termo de compromisso, e não da demonstração de dano causado por gestão irregular de recursos públicos.

O entendimento foi igualmente aplicado no Acórdão nº 3.224/2026 – 1ª Câmara, relativo ao descumprimento da obrigação de retorno e permanência no Brasil. Nesse caso, o TCU arquivou a tomada de contas especial sem julgamento de mérito, por ausência de ato de gestão irregular e pela existência de título extrajudicial já constituído pelo CNPq. O arquivamento, porém, não extingue automaticamente a dívida: a entidade ainda pode promover a cobrança administrativa ou judicial, espaço no qual poderão ser discutidas a exigibilidade, a proporcionalidade e a correta quantificação do débito.

Outra hipótese favorável ocorre quando a finalidade da bolsa foi substancialmente cumprida e não existe prejuízo material ao erário. No Acórdão nº 2.408/2025 – 2ª Câmara, apesar de questionamentos relacionados à comprovação da titulação e do interstício, o TCU julgou as contas regulares com ressalva e concedeu quitação à pesquisadora. Esse precedente reforça a importância de demonstrar a conclusão da pesquisa, a produção científica, a disseminação do conhecimento e os benefícios proporcionados ao país, afastando uma interpretação puramente formal do termo de concessão.

Também deve ser examinada a possibilidade de novação. A política instituída pelo CNPq permite substituir a obrigação de retorno e permanência física no Brasil por novas contrapartidas científicas, tecnológicas ou acadêmicas, como cooperação com instituições brasileiras, formação de pesquisadores e transferência de conhecimento. No Acórdão nº 3.727/2026 – 2ª Câmara, a celebração do termo de novação eliminou o fundamento que havia provocado a tomada de contas especial, levando ao seu arquivamento. A própria política oficial de novação do CNPq admite propostas em fluxo contínuo.

Além dessas teses, cada caso deve ser examinado quanto à prescrição, ao caso fortuito ou força maior, à impossibilidade concreta de cumprimento, à proporcionalidade da cobrança e à existência de efetivo dano. Situações envolvendo doença grave, maternidade, restrições migratórias, pandemia ou necessidade de preservação da unidade familiar precisam ser comprovadas documentalmente e relacionadas diretamente ao inadimplemento.

Outra hipótese e exposição de caso concreto.

Em caso patrocinado pela equipe do escritório, O Tribunal de Contas da União (TCU) instaurou a Tomada de Contas Especial instaurada pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq) contra uma ex‑bolsista de programa de doutorado no exterior. 

O motivo foi a ausência da comprovação de cumprimento do interstício, obrigação contratual que exige que o bolsista retorne e permaneça no Brasil por período equivalente ao da bolsa, como forma de reverter à sociedade o investimento feito no exterior. O processo baseava‑se no Termo de Concessão e Aceitação de Bolsa nº 202360/2014‑8, cuja vigência foi de 1/11/2014 a 31/10/2017. Concluído o período no exterior, a beneficiária foi acusada de não retornar ao Brasil, abrindo‑se então uma tomada de contas que chegou a imputar a ela um débito original de R$ 318.305,87. 

A defesa demonstrou que, embora não tenha retornado fisicamente ao país, a ex‑bolsista concluiu o doutorado, participou de Projeto de Pesquisas envolvendo várias universidades, inclusive uma Universidade Brasileira; orientou estudantes brasileiros; publicou artigos em coautoria com pesquisadores nacionais; organizou eventos científicos no Brasil, Portugal e México; e recebeu estudantes brasileiros como convidados na Universidade a qual está vinculada.

Na instrução processual, tanto a unidade técnica do TCU, como o Ministério Público junto ao TCU emitiram posicionamento pela irregularidade das contas, mas a decisão final foi diferente.

A tese aplicada

O escritório demonstrou que, apesar de o interstício não ter sido cumprido, não houve prejuízo ao erário porque o conhecimento produzido foi disseminado para a ciência brasileira. Para tanto, invocou precedentes do próprio TCU, como os Acórdãos 2056/2016‑TCU‑2ª Câmara e 2408/2025‑TCU‑2ª Câmara, que admitem julgar contas regulares com ressalvas quando o bolsista, mesmo permanecendo no exterior, comprova contribuição estratégica para a pesquisa nacional.

Essa tese convenceu o relator, ministro Antônio Anastasia, a acolher a defesa. Em seu voto, ele destacou que “exceto pelo cumprimento do período de interstício, a responsável vem demonstrando seu compromisso com a aplicação do conhecimento adquirido no exterior em benefício do País” e citou precedentes nos quais o TCU decidiu pela regularidade com ressalvas das contas

O colegiado da 2ª Câmara acompanhou o voto, julgando as contas regulares com ressalvas e concedendo quitação à ex‑bolsista. Dessa forma, não houve condenação ao ressarcimento, e o caso passou a integrar a jurisprudência do Tribunal no sentido de privilegiar a efetiva transferência de conhecimento à sociedade brasileira.

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Sua defesa deve ser apresentada dentro do prazo e construída a partir do termo de concessão, da trajetória acadêmica e das provas do cumprimento da finalidade pública da bolsa. A análise jurídica antecipada pode identificar alternativas ao ressarcimento integral, inclusive o arquivamento do processo, a regularidade das contas ou a celebração de novação.

RAFAEL PIRES

OAB/RN 13298